Caro Dario,
la nostra azienda sanitaria locale si trova a organizzare un vademecum sulle sanzioni amministrative da applicare in ipotesi di violazione delle norme sulla rintracciabilità dei prodotti alimentari, a seguito della riforma introdotta dalla legge 75/2026. L’introduzione di sanzioni proporzionali al fatturato delle aziende, in aggiunta ai criteri già previsti dalla legge 689/1981 per il pagamento in misura ridotta, complica parecchio i criteri di calcolo. Ci puoi fornire il Tuo punto di vista?
Molte grazie come sempre, Sebastiano
Rispondono l’avvocato Dario Dongo, Ph.D. in Agrifood Systems, e il Dr. Marco Roveta, già dirigente medico SIAN ASL AL Piemonte e direttore SC IAN ASL3 Liguria
La legge 21 aprile 2026, n. 75 – ‘Disposizioni sanzionatorie a tutela dei prodotti alimentari italiani‘, in vigore dal 29 maggio 2026 – ha riformato la disciplina dei reati alimentari e inasprito gli importi delle sanzioni amministrative. Le quali, come si è visto, possono raggiungere il 3% del fatturato annuo, entro i limiti di 150.000 euro per le violazioni delle regole europee in tema di rintracciabilità dei prodotti agroalimentari e di 100.000 euro per la violazione delle norme in tema di etichettatura degli alimenti.
Rintracciabilità, le nuove sanzioni amministrative
Il decreto legislativo 190/2006 – ‘Disciplina sanzionatoria per le violazioni del regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel settore della sicurezza alimentare‘ – è stato riformato dalla legge 75/2026 (articolo 8) proprio nell’articolo 2, che stabilisce le sanzioni per le violazioni dei doveri di rintracciabilità di cui all’articolo 18 del regolamento (CE) n. 178/2002. Il testo novellato dell’articolo 2 del d.lgs. 190/06 prevede ora quanto segue:
‘1. Salvo che il fatto costituisca reato, gli operatori del settore alimentare e dei mangimi che non adempiono agli obblighi di cui all’articolo 18 del regolamento (CE) n. 178/2002 sono soggetti a una sanzione amministrativa pecuniaria da 6.000 euro a 48.000 euro o del 3 per cento del fatturato totale annuo realizzato nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente all’accertamento della violazione quando tale importo è superiore a 48.000 euro. La sanzione massima non può eccedere comunque 150.000 euro.
2. Per la determinazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente decreto, l’autorità competente tiene conto della gravità del fatto, della durata della violazione, dell’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione nonché delle condizioni economiche dello stesso. Per le violazioni di natura documentale o formale che non incidano sulla sicurezza alimentare o sulla tracciabilità sostanziale del prodotto, l’autorità competente, prima di procedere all’irrogazione della sanzione amministrativa, assegna all’operatore un termine di quindici giorni per la regolarizzazione spontanea dell’attività‘.
La norma definisce quindi i seguenti criteri sanzionatori, il cui discrimine è dato dal confronto tra il 3% del fatturato totale annuo e la somma di 48.000 euro:
- un minimo di 6.000 euro e un massimo di 48.000 euro, se il 3% del fatturato non supera 48.000 euro, cioè con fatturato fino a 1.600.000 euro;
- un minimo pari al 3% del fatturato, se questo supera 48.000 euro, cioè con fatturato superiore a 1.600.000 euro;
- un massimo di 150.000 euro, se il 3% del fatturato supera 48.000 euro. Il minimo e il massimo coincidono a partire da 5.000.000 euro di fatturato, dove il 3% raggiunge il tetto.
Il fatturato di riferimento è quello ‘totale annuo realizzato nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente all’accertamento della violazione‘. L’organo di controllo deve perciò acquisire il dato dal bilancio depositato o, per le imprese non tenute al deposito, dalla dichiarazione fiscale relativa all’ultimo esercizio chiuso.
Lo stesso decreto legislativo 190/2006 ha peraltro già stabilito che ‘per quanto non previsto dal presente decreto, restano ferme le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, in quanto compatibili‘ (articolo 7.2). L’accertamento delle violazioni e l’irrogazione delle sanzioni spettano alle Regioni e Province autonome, nell’ambito delle proprie competenze (articolo 7.4). Diverse Regioni hanno delegato alle aziende sanitarie locali le funzioni sanzionatorie in materia di igiene degli alimenti: ad esempio il Piemonte, con la legge regionale 3 luglio 1996, n. 35, e la Liguria, con la legge regionale 7 dicembre 2006, n. 41 (articolo 81). In tali Regioni l’ASL è al contempo organo di controllo e autorità competente a ricevere il rapporto e a emettere l’ordinanza-ingiunzione (l. 689/1981, articoli 17 e 18). Organo di controllo e autorità competente rimangono comunque uffici diversi, come è noto, anche all’interno della stessa ASL.
Pagamenti in misura ridotta e ultraridotta
La legge 689/1981 ammette il trasgressore al pagamento in misura ridotta (PMR), pari a un terzo del massimo della sanzione amministrativa pecuniaria – o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del minimo – ‘oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione‘ (articolo 16).
Il decreto-legge 91/2014, convertito dalla legge 116/2014, ha poi introdotto il pagamento in misura ultra-ridotta (PMUR) per le violazioni alle norme in materia agroalimentare per le quali è prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria. In tali casi la somma già determinata per il pagamento in misura ridotta, ai sensi dell’articolo 16 della legge 689/1981, viene ulteriormente ridotta del 30% se il pagamento è effettuato entro cinque giorni dalla contestazione o dalla notificazione (d.l. 91/2014, articolo 1.4).
Diffida e regolarizzazione spontanea
Il medesimo decreto-legge, c.d. Campolibero, prevede la diffida per le sole violazioni sanabili accertate per la prima volta, con termine di trenta giorni per adempiere. In caso di mancata ottemperanza, l’organo di controllo procede alla contestazione ed è escluso il pagamento in misura ridotta (d.l. 91/2014, articolo 1.3; d.lgs. 190/2006, articolo 2.2;).
La legge 75/2026 vi ha affiancato — per le sole violazioni documentali o formali che non incidano sulla sicurezza alimentare né sulla tracciabilità sostanziale del prodotto — un distinto termine di quindici giorni per la regolarizzazione spontanea, che l’autorità competente assegna all’operatore prima di irrogare la sanzione (d.lgs. 190/2006, articolo 2.2).
Sequestro amministrativo
L’organo di controllo può inoltre disporre il sequestro amministrativo dei prodotti dei quali non sia possibile ricostruire la rintracciabilità. Gli organi addetti al controllo possono infatti ‘procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria‘ (l. 689/1981, articolo 13.2).
Il sequestro non è quindi automatico, ma presuppone la confiscabilità dei beni. Sulla restituzione o sulla confisca delle cose sequestrate decide poi l’autorità competente con l’ordinanza-ingiunzione (l. 689/1981, articolo 18).
Criteri di calcolo delle sanzioni amministrative
L’applicazione dell’articolo 16 della legge 689/1981 alle sanzioni previste per la violazione dei doveri di rintracciabilità comporta pertanto che:
- fino a 1.600.000 euro di fatturato, il terzo del massimo edittale (48.000 euro) è pari a 16.000 euro e il doppio del minimo edittale (6.000 euro) è pari a 12.000 euro. Il PMR è dunque sempre pari a 12.000 euro, in quanto più favorevole, e il PMUR a 8.400 euro;
- sopra 1.600.000 euro di fatturato, il terzo del massimo edittale (150.000 euro) è pari a 50.000 euro, mentre il doppio del minimo edittale (3% del fatturato) supera sempre 96.000 euro. Il PMR è dunque sempre pari a 50.000 euro, in quanto più favorevole, e il PMUR a 35.000 euro;
- da 5.000.000 euro di fatturato in su, il minimo edittale coincide con il massimo di 150.000 euro. Il PMR rimane pari a 50.000 euro e il PMUR a 35.000 euro.
Tabella di riepilogo
Conclusioni
Il calcolo della sanzione per la violazione dei doveri di rintracciabilità si può ridurre a una sequenza di passaggi, distinti tra i due attori del procedimento: l’organo di controllo, che accerta e contesta la violazione, e l’autorità competente ai sensi della legge 689/1981, che riceve il rapporto ed emette l’ordinanza-ingiunzione. Nelle Regioni che hanno delegato le funzioni sanzionatorie i due ruoli si concentrano nell’autorità sanitaria locale.
All’organo di controllo spettano i seguenti passi:
- primo passo, il fatturato. Si acquisisce il fatturato totale annuo dell’ultimo esercizio chiuso prima dell’accertamento, chiedendo all’operatore copia del relativo bilancio, e se ne calcola il 3%;
- secondo passo, il confronto con 48.000 euro. Se il 3% del fatturato non supera 48.000 euro, cioè fino a 1.600.000 euro di fatturato, il minimo edittale è 6.000 euro e il massimo 48.000 euro. Se lo supera, il minimo edittale è il 3% del fatturato e il massimo 150.000 euro;
- terzo passo, la diffida. Prima di contestare la violazione, l’organo di controllo verifica se ricorrono i presupposti della diffida (d.l. 91/2014, articolo 1.3). Se l’operatore adempie, la sanzione non viene irrogata. Altrimenti, l’organo di controllo procede alla contestazione;
- quarto passo, il verbale di contestazione. Il verbale indica il minimo e il massimo edittali individuati al secondo passo e il PMR: 12.000 euro fino a 1.600.000 euro di fatturato, 50.000 euro oltre tale soglia. Il PMR non è ammesso quando la diffida non è stata ottemperata (d.l. 91/2014, articolo 1.3);
- quinto passo, il pagamento in misura ultraridotta. Il verbale indica altresì il PMUR, pari al PMR ridotto del 30% se il pagamento avviene entro cinque giorni dalla contestazione o dalla notificazione: 8.400 euro fino a 1.600.000 euro di fatturato, 35.000 euro oltre tale soglia (d.l. 91/2014, articolo 1.4). In assenza di pagamento nei sessanta giorni, l’organo di controllo trasmette il rapporto all’autorità competente (l. 689/1981, articolo 17).
All’autorità competente spettano i passi successivi:
- sesto passo, la regolarizzazione e l’ordinanza-ingiunzione. Per le sole violazioni documentali o formali senza incidenza sulla sicurezza alimentare e sulla tracciabilità sostanziale, l’autorità competente assegna all’operatore, prima di irrogare la sanzione, il termine di quindici giorni per la regolarizzazione spontanea (d.lgs. 190/2006, articolo 2.2). In mancanza, determina la sanzione tra il minimo e il massimo edittali indicati nel verbale, tenendo conto della gravità del fatto, della durata della violazione, dell’opera svolta dall’agente per eliminare o attenuare le conseguenze e delle sue condizioni economiche (d.lgs. 190/2006, articolo 2.2, che riproduce i criteri dell’articolo 11 della legge 689/1981). Da 5.000.000 euro di fatturato in su la sanzione è pari a 150.000 euro, senza margine di graduazione;
- settimo passo, la reiterazione. In caso di reiterazione delle violazioni, alla sanzione pecuniaria si aggiunge la sospensione del provvedimento che consente lo svolgimento dell’attività, da dieci a venti giorni lavorativi (d.lgs. 190/2006, articolo 7.1).
Profili di illegittimità costituzionale
La norma assume il 3% del fatturato come misura della sanzione minima per gli operatori con fatturato superiore a 1.600.000 euro. È il parametro con cui il legislatore ha inteso proporzionare la sanzione alle dimensioni dell’impresa. Per gli operatori con fatturato inferiore a quella soglia, tuttavia, il minimo edittale non è una percentuale bensì una somma fissa di 6.000 euro, e per i grandi operatori il minimo si arresta al tetto di 150.000 euro. Ne risulta un’incidenza del minimo sul fatturato che segue una curva irregolare, come mostra il grafico:
- per le imprese con fatturato inferiore a 200.000 euro, soglia alla quale il 3% eguaglia 6.000 euro, il minimo fisso pesa più del 3%: il 6% su un fatturato di 100.000 euro, il 12% su 50.000 euro, il 30% su 20.000 euro;
- per le imprese tra 200.000 e 1.600.000 euro il minimo fisso pesa meno del 3%, fino allo 0,375% a 1.600.000 euro;
- a 1.600.000 euro il minimo balza da 6.000 a 48.000 euro, cioè dallo 0,375% al 3% del fatturato, per un euro di fatturato in più;
- sopra 5.000.000 euro il tetto di 150.000 euro riporta l’incidenza sotto il 3%, fino allo 0,3% a 50.000.000 euro.
Lo stesso illecito grava dunque sulla microimpresa, in rapporto al fatturato, fino a cento volte più che sul grande operatore, con un salto di otto volte in corrispondenza della soglia di fatturato di 1.600.000 euro. Il pagamento in misura ridotta segue la stessa curva: 12.000 euro sono il 12% di un fatturato di 100.000 euro, 50.000 euro sono lo 0,1% di un fatturato di 50.000.000 euro.
Questa disparità non trova giustificazione nei lavori preparatori. La relazione illustrativa al disegno di legge, per come la riporta il dossier del Servizio Studi della Camera, motiva l’inasprimento con la necessità di ‘assicurare maggior efficacia‘ e ‘un pieno effetto deterrente, a fronte dell’eccessiva lievità delle sanzioni vigenti‘, giudicate ‘sostanzialmente inidonee a contrastare le possibili violazioni‘. Nulla dice sul minimo fisso di 6.000 euro né sul suo rapporto con il fatturato. Lo stesso dossier dà conto di una formulazione, superata nel corso dell’esame al Senato, che prevedeva l’aumento della sanzione di due volte per le medie imprese e di tre volte per le grandi imprese: la modulazione per dimensione d’impresa era dunque presente nell’iter ed è scomparsa dal testo finale, senza spiegazione. La questione potrebbe venire sollevata dal trasgressore in sede di opposizione in sede giudiziaria all’ordinanza-ingiunzione, alla luce dei seguenti argomenti:
- l’articolo 3 della Costituzione, nel duplice profilo dell’eguaglianza e della ragionevolezza. Il legislatore ha scelto il fatturato come parametro di proporzione della sanzione e poi ha derogato a quel parametro proprio per i soggetti più deboli, senza indicarne la ragione. Situazioni economicamente diseguali vengono così equiparate, e situazioni comparabili trattate in modo difforme, a seconda del solo posizionamento rispetto a una soglia arbitraria;
- il principio di proporzionalità della sanzione amministrativa, che la Corte costituzionale ha ricavato dall’articolo 3 della Costituzione in combinazione con le norme a tutela dei diritti incisi dalla sanzione, estendendo alle sanzioni amministrative a carattere punitivo i principi elaborati per la pena (Corte costituzionale, sentenza 112/2019). Una sanzione manifestamente sproporzionata rispetto alla gravità dell’illecito e alla capacità economica del trasgressore è in contrasto con la Costituzione a prescindere dalla sua qualificazione formale;
- l’esigenza di individualizzazione della sanzione, che la Corte ha affermato censurando le previsioni sanzionatorie rigide, prive di un margine di adeguamento al caso concreto (Corte costituzionale, sentenza 222/2018). Il minimo di 6.000 euro opera come sanzione fissa per le microimprese, alle quali l’autorità competente non può applicare i criteri dell’articolo 2.2 del d.lgs. 190/2006 e dell’articolo 11 della legge 689/1981, tra cui le ‘condizioni economiche‘ del trasgressore, se non verso l’alto;
- l’articolo 41 della Costituzione, poiché una sanzione minima pari a una quota rilevante del fatturato annuo può compromettere la continuità dell’iniziativa economica di un’azienda agricola, di un laboratorio artigianale o di un pubblico esercizio, per una violazione che nelle imprese maggiori comporta un onere relativo assai inferiore;
- la contraddizione interna della stessa legge 75/2026, che all’articolo 13 riscrive l’articolo 4.4 del decreto-legge 91/2014 con l’identica formula (‘da euro 6.000 a euro 48.000 o del 3 per cento del fatturato […] la sanzione massima non può eccedere comunque euro 150.000‘) ma vi aggiunge un comma 4-bis che riduce le sanzioni ‘fino a un terzo‘ per le microimprese e le aumenta per le medie e grandi imprese, secondo i parametri della raccomandazione 2003/361/CE. Il legislatore ha dunque riconosciuto il problema e lo ha corretto per la filiera bufalina, non per la rintracciabilità generale. La disparità tra le due fattispecie, contenute nella medesima legge e costruite sulla medesima scala sanzionatoria, offre un tertium comparationis immediato.
Il rimedio più lineare sarebbe un intervento correttivo del legislatore che estenda alle sanzioni sulla rintracciabilità la modulazione per dimensione d’impresa già prevista dal comma 4-bis. Nel frattempo, l’autorità competente può contenere gli effetti più iniqui con un uso attento della diffida, del termine di regolarizzazione e dei criteri di graduazione, ma non può scendere sotto il minimo edittale. La questione di legittimità costituzionale rimane dunque l’unica via per le imprese minori che ricevano una sanzione sproporzionata alle proprie dimensioni.
Cordialmente
Dario e Marco
Credit cover Marco Roveta
Riferimenti
Fonti normative italiane
Legge 21 aprile 2026, n. 75. Disposizioni sanzionatorie a tutela dei prodotti alimentari italiani. G.U. Serie Generale n. 110 del 14 maggio 2026. Normattiva. https://www.normattiva.it/eli/id/2026/05/14/26G00089/CONSOLIDATED
Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91. Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 116. Normattiva. Ultima versione consolidata: 03/07/2026. https://www.normattiva.it/eli/id/2014/06/24/14G00105/CONSOLIDATED
Decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 190. Disciplina sanzionatoria per le violazioni del regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel settore della sicurezza alimentare. Normattiva. Ultima versione consolidata: 14/05/2026. https://www.normattiva.it/eli/id/2006/05/23/006G0209/CONSOLIDATED
Legge 24 novembre 1981, n. 689. Modifiche al sistema penale. Normattiva. Ultima versione consolidata: 14/05/2026. https://www.normattiva.it/eli/id/1981/11/30/081U0689/CONSOLIDATED
Fonti normative regionali
Regione Piemonte. Legge regionale 3 luglio 1996, n. 35. Delega o subdelega delle funzioni amministrative sanzionatorie in materia di igiene alimenti e bevande, sostanze destinate all’alimentazione, sanità pubblica e veterinaria, disciplina dell’attività urbanistico-edilizia. G.U. 3ª Serie Speciale – Regioni n. 50 del 21 dicembre 1996. https://www.gazzettaufficiale.it/atto/regioni/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1996-12-21&atto.codiceRedazionale=096R0556
Regione Liguria. Legge regionale 7 dicembre 2006, n. 41. Riordino del Servizio Sanitario Regionale, articolo 81. B.U.R. n. 18 del 13 dicembre 2006. Raccolta normativa della Regione Liguria. https://lrv.regione.liguria.it/liguriass_prod/articolo?urndoc=urn:nir:regione.liguria:legge:2006-12-07;41&pr=idx,0;artic,1;articparziale,0
Lavori preparatori
Camera dei deputati, Servizio Studi. Disposizioni sanzionatorie a tutela dei prodotti alimentari italiani. A.C. 2721. Dossier n. VQ2721, XIX legislatura. https://documenti.camera.it/leg19/dossier/pdf/VQ2721.pdf
Giurisprudenza costituzionale
Corte costituzionale. Sentenza 5 dicembre 2018, n. 222. https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2018&numero=222
Corte costituzionale. Sentenza 10 maggio 2019, n. 112. https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2019&numero=112
